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事業(yè)單位改革需要跨越的障礙

更新:2023-09-17 11:28:13 高考升學網(wǎng)

  再過幾天,《事業(yè)單位人事管理條例》(以下簡稱《條例》)將要開始實施。

  從1996年辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《中央機構編制委員會關于事業(yè)單位改革若干問題的意見》,明確事業(yè)單位改革的方向算起,我國的事業(yè)單位改革已經(jīng)進行了近20年,事業(yè)單位改革的重要環(huán)節(jié)—人事管理立法工作,也早在2003年被提上日程,但直至11年后,《條例》才出臺。

  《條例》是我國第一部系統(tǒng)規(guī)范事業(yè)單位人事管理制度的行政法規(guī),立法初衷是將多年來初步建立的以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內(nèi)容的人事管理制度以法律形式予以確認,并對聘用合同的訂立、履行、解除、終止等環(huán)節(jié)作出規(guī)定,同時健全獎懲等激勵保障機制,明確人事爭議處理依據(jù)。

  《條例》的公布受到社會關注。不過,《條例》中只是作出原則規(guī)定的“建立事業(yè)單位工資正常增長機制”、“事業(yè)單位工作人員參加社會保險”的內(nèi)容,被一些人解讀為“3000多萬事業(yè)單位工作人員7月1日起馬上要漲工資了”、“養(yǎng)老金馬上要并軌了”……

  中國人事科學研究院事業(yè)單位人事管理研究室主任李建忠在接受中國青年報記者采訪時表示,一些誤讀的存在,說明有些人對已經(jīng)進行了10多年的改革還存在認識上的誤區(qū),“相關的配套政策還有需要完善的地方。”

  如何理解“建立工資正常增長機制”

  我國事業(yè)單位改革真正有了頂層設計,始于3月,、國務院下發(fā)的《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)要求,在清理規(guī)范基礎上,按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務三個類別。7月,事業(yè)單位分類、編制管理、財政政策、國有資產(chǎn)管理、法人治理結構建設、人事制度改革、收入分配制度改革、職業(yè)年金辦法等10個配套文件印發(fā)。

  《指導意見》提出,從到,完成事業(yè)單位分類,部分轉(zhuǎn)為企業(yè)或劃歸政府行政機構;至2020年,建立和完善事業(yè)單位的管理體制和運行機制,形成的公益服務體系。

  李建忠認為,分類推進事業(yè)單位改革的根本和核心目標,就是要強化事業(yè)單位公益屬性,不斷提高公共服務水平和效率,促進公益事業(yè)大力發(fā)展,切實為人民群眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務。

  我國事業(yè)單位有110多萬個,職工數(shù)量超過3000萬人,是我國國有單位中人員總量最大的部門。但從構成看,仍存在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間配置不合理,直接面向公眾提供服務的機構人員比例不足,部分行業(yè)資源配置存在機構重疊、人浮于事等問題。需要通過結構布局的調(diào)整,將那些不能提供公共服務、不適合由政府提供的服務,以及主要從事營利活動的事業(yè)單位從現(xiàn)有事業(yè)單位序列中清理出去,促進公共服務回歸公益性的本源。

  “《指導意見》提出,對承擔行政職能的事業(yè)單位,要通過梳理職能,將屬于政府的職能劃歸相關行政機構;對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位,改革主要是推進其轉(zhuǎn)企改制,轉(zhuǎn)制單位要按規(guī)定注銷事業(yè)單位法人,核銷事業(yè)單位編制。今后不再批準設立承擔行政職能的事業(yè)單位和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位。”李建忠說。

  事業(yè)單位布局結構的調(diào)整同樣面臨一系列需要解決的問題。承擔行政職能的事業(yè)單位的職能和機構的調(diào)整對現(xiàn)有行政機構、人員編制形成了沖擊!吨笇б庖姟诽岢觯{(diào)整中涉及機構編制調(diào)整的,不得突破政府機構限額和編制總額,主要通過行政管理體制和政府機構改革中調(diào)劑出來的空額逐步解決。對從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位、國有企業(yè)在市場經(jīng)濟中地位尷尬,國有單位利用公共資源甚至壟斷資源謀取利益的合法性日益受到質(zhì)疑等問題的解決,決定了轉(zhuǎn)企改制只是這類機構改革過程中的一個階段性、暫時性的目標和方式。

  《條例》在健全事業(yè)單位人事聘用制度上著墨最多,但是,引起社會廣泛關注的是“建立工資正常增長機制”這一表述。

  李建忠認為,這一表述應該理解為“建立正常的工資調(diào)整機制”,不能簡單地理解為“漲工資”。

  長期以來,機關與事業(yè)單位一直是緊密聯(lián)系在一起的,而且多年來,我國對事業(yè)單位的工資管理也是隨著公務員工資的調(diào)整作出安排,兩者走的是同一條路徑。

  我國事業(yè)單位上一輪工資改革是在2006年。那次工資改革辦法的確定,充分考慮各類工作人員資歷等條件的差別,使事業(yè)單位工作人員收入與其崗位職責、工作業(yè)績和實際貢獻相聯(lián)系。

  從那時起,事業(yè)單位工作人員的工資包括基本工資、薪級工資和績效工資、津貼補貼,“崗位晉升,工資增加;考核合格,薪級工資就會增長”。

  李建忠認為,《條例》明確了事業(yè)單位的工資制度及其管理原則,但事業(yè)單位的工資制度改革涉及多個方面,法規(guī)的落實要有個過程,隨著事業(yè)單位分類改革的到位、績效考核等配套政策的落實,工資制度改革才會有進展。

  事業(yè)單位社保改革或?qū)⒚媾R資金難題

  《條例》中“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險,工作人員依法享受社會保險待遇”的規(guī)定,再一次引發(fā)養(yǎng)老金“并軌”改革話題。

  在很多研究社會保障的學者看來,事業(yè)單位的社保改革已成定局。

  在李建忠看來,事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險并非新提法,“《條例》進一步明確了改革方向,方案形成需要過程。”

  但是,“養(yǎng)老金并軌”怎么并?錢從哪里來?《條例》并沒有給出可操作性的規(guī)定。

  2008年2月,國務院常務會議討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》,確定在山西等5省份先期開展試點,與事業(yè)單位分類改革配套推進。

  6年半前的這個方案,改革思路非常明確,擬分兩步走。

  第一步,先對事業(yè)單位隊伍進行分類,其中行政類事業(yè)單位可直接并入機關單位,按公務員對待;經(jīng)營類事業(yè)單位則直接轉(zhuǎn)為企業(yè),與企業(yè)養(yǎng)老保險制度對接。最終的改革對象是那些“分類改革后從事公益服務的事業(yè)單位及其工作人員”。

  第二步,對這部分人實行與目前的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度模式一致的養(yǎng)老保險制度,即要求單位與個人共同負擔基本養(yǎng)老保險費,其中單位繳費比例不超過單位工資總額的20%,個人繳費比例為本人工資的8%,由單位代扣。

  本著平穩(wěn)過渡的原則,養(yǎng)老待遇將實行“老人老辦法,新人新辦法”—方案實施前就已退休的可享受原退休待遇;方案實施后開始繳費,且繳費年限累計滿15年的人員,退休后參照企業(yè)模式按月發(fā)給基本養(yǎng)老金;對于方案實施前即進入事業(yè)單位工作的“中人”,則由財政按照“每工作一年視同繳費一年”的原則,代為一次性補足應繳保險費,再參照企業(yè)模式計發(fā)養(yǎng)老金。

  此外,該方案提到要建立職業(yè)年金,以提高事業(yè)單位人員改革后的養(yǎng)老待遇。但由于方案并未給出任何具體措施,職業(yè)年金具體如何操作,試點地方并無明確做法。

  以一位月薪5000元的事業(yè)單位職工為例,并軌后參加養(yǎng)老保險,單位需繳納工資的20%即1000元,個人按工資的8%需繳納400元。此外,還需繳納職業(yè)年金,這筆錢可能由單位承擔,也可能由單位和個人共同承擔。

  清華大學就業(yè)與社會保障研究中心主任楊燕綏認為養(yǎng)老金并軌的最大難題是從哪里找錢,養(yǎng)老金制度有3個環(huán)節(jié):找錢、管錢、發(fā)錢,而這3個環(huán)節(jié)首先是要找到錢,這也是事業(yè)單位改革遇到的最大難題,然后才是如何確定待遇,如何發(fā)放待遇。

  “撥款+創(chuàng)收”的運行模式能否改變

  李建忠多年以來一直堅持的觀點是,事業(yè)單位改革動力機制的形成,關鍵在于事業(yè)單位已經(jīng)習以為常的“撥款+創(chuàng)收”的運行模式能否改變。“撥款+創(chuàng)收”模式是上世紀90年代事業(yè)單位財政困境和市場化改革導向雙重作用孵化的結果,已經(jīng)成為多數(shù)事業(yè)單位基本和常規(guī)的生存之道。

  在這種模式下,事業(yè)單位一方面依靠財政補助維持運行,另一方面積極利用自身資源從市場獲取收益。

  這種模式最大的問題是背離了事業(yè)單位的公益性的基本目標。要改革這種模式,促進事業(yè)單位形成與公益屬性相一致的動力和激勵機制,需要資源和監(jiān)管的雙重保證。

  首先,政府應切實保障公共服務的財政投入。根據(jù)分類改革的財政政策,對公益一類事業(yè)單位,比如提供義務教育的學校,財政將根據(jù)業(yè)務需要提供經(jīng)費保障;對公益二類事業(yè)單位,比如醫(yī)院,財政將根據(jù)其業(yè)務特點和財務收支狀況,給予經(jīng)費補助,并通過購買服務等方式予以支持。但其保障力度和對現(xiàn)有創(chuàng)收收益的替代水平,將對改革產(chǎn)生至關重要的影響。

  在加大財政投入的情況下,要使資源投入產(chǎn)生相應的公共服務效益,另一重要的保障措施就是如何加強監(jiān)管,規(guī)范事業(yè)單位及其職工的行為,以完善的制度和有效的監(jiān)督,將事業(yè)單位拉回公益服務的軌道。

  對于事業(yè)單位工作人員而言,改革的動力取決于這種改革是增量改革還是減量改革。“撥款+創(chuàng)收”模式是他們在財政困境下的被動和無奈的選擇,無論是學校收取家長的贊助費、醫(yī)生的回扣,還是科研人員的項目勞務費,現(xiàn)有的財政和工資制度,迫使他們無一不處于道德和法律上的尷尬地位,讓知識分子的尊嚴和臉面面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

  從現(xiàn)有改革的措施看,正如公眾所擔憂的,聘用制度、工資制度、住房制度、社會保障制度等的改革以及權益保障措施的不完善,對事業(yè)單位工作人員與相關社會群體的利益關系產(chǎn)生了巨大影響。公共部門內(nèi)部存在的事實上的資源和利益分配的不公平,使他們對自身的職業(yè)前景感到擔憂,對自身專業(yè)人力資本的價值和公共服務的意義產(chǎn)生懷疑。如果在這一問題上采取放任態(tài)度,必將對改革動力機制的真正形成造成損害,也將不利于公共服務事業(yè)的健康發(fā)展。

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