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戶籍改革中的“自由稅”與身份贖買
目前的很多城市化操作,都忽略農(nóng)民的土地權(quán)利對應(yīng)于自由稅的福利性質(zhì),把土地看做額外的恩賜。而實(shí)質(zhì)上,農(nóng)民不喪失應(yīng)有權(quán)益,是有序的城市化的最基礎(chǔ)根基。
前不久,“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口”的戶籍改革全面啟動,引起社會廣泛關(guān)注。這標(biāo)志著1958年《戶口登記條例》以來,中國實(shí)行了半個多世紀(jì)的二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。不區(qū)分農(nóng)村與城市戶口了,那么,迎面而來的下一個問題就是:農(nóng)民的土地該怎么辦?
農(nóng)民不喪失土地權(quán)益,是城市化根基
根據(jù)《意見》,農(nóng)民的土地承包權(quán)要進(jìn)一步的確權(quán),在此基礎(chǔ)之上,堅持依法自愿有償原則,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)。更重要的是,意見明確指出:現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體分配收益權(quán)為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。
從歷史角度看,我國農(nóng)民對土地所有權(quán)有著深沉的歷史積淀。毫無疑問,公民應(yīng)在一國之內(nèi)具有自由遷徙權(quán),但由于多重原因,中國的城鄉(xiāng)居民均被限定于土地上。如果廣義地看待稅收,把公民相對于政府所支付的均視為稅負(fù),那么公民的自由遷徙權(quán)無疑是種自由稅。
正是基于稅負(fù)和福利相對應(yīng)的原則,當(dāng)公民一定程度上喪失了自由遷徙的權(quán)利時,城市公租房和農(nóng)村宅基地就成為政府提供的一種對應(yīng)于自由稅的福利。
在房屋改革中,城市居民能夠以極低的價格購買公租房產(chǎn)權(quán),相比其后房地產(chǎn)增值的幅度,當(dāng)初的價格非常之低,可視為土地的無償分配。由于完全購買產(chǎn)權(quán),城市居民遇到拆遷也基本上能以市場價格取得補(bǔ)償,也能夠通過出售房產(chǎn)變現(xiàn),把當(dāng)初無償分配得到的土地收益帶到國外。
反觀目前的很多城市化操作,都忽略農(nóng)民對土地的權(quán)利對應(yīng)于自由稅的福利性質(zhì),把土地看做額外的恩賜,僅用城鄉(xiāng)社保之差來解釋土地。農(nóng)民想要變?yōu)槭忻,獲取社保,就會喪失土地。與市民變更國籍都可以帶走土地收益不同,農(nóng)民僅僅只是在一國之內(nèi)轉(zhuǎn)化身份,就會被剝奪掉土地權(quán)益。
所以,從當(dāng)下諸多城鎮(zhèn)化亂象來看,此次意見的出臺,起到了一個撥亂反正的作用,能夠保護(hù)農(nóng)民在身份轉(zhuǎn)化為市民的過程中,不喪失他們本該擁有的權(quán)益,是有序的城市化的最基礎(chǔ)根基。
積分制度,本質(zhì)仍是“身份的贖買”
土地權(quán)利有了保障,那么下一步就是如何“進(jìn)城”了。對此,《意見》提出了對應(yīng)的戶籍改革路線。
具體來說,各個城市根據(jù)自身不同的人口,承載力,對就業(yè)范圍、年限、合法穩(wěn)定住所等條件設(shè)置不同嚴(yán)格程度的準(zhǔn)入門檻。對于大城市、特大城市,則可以在此基礎(chǔ)之上,加上參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等指標(biāo),按照總量控制、公開透明等原則,建立完善積分落戶制度。
積分制的目的在于引進(jìn)高端人才,如上海的積分制度所包含的學(xué)歷、職稱、注冊公司、特定專業(yè)等等標(biāo)準(zhǔn)。在市場經(jīng)濟(jì)中,高端人才能力強(qiáng)、素質(zhì)高,承擔(dān)的稅負(fù)與創(chuàng)造的價值都更大,所以,本質(zhì)上,他們獲取當(dāng)?shù)貞艏矸菔峭ㄟ^自己貢獻(xiàn)的財政收入來換取的,是一種“身份的贖買”。
公允地說,這種贖買有一定道理。今年國家統(tǒng)計局對福建農(nóng)民工市民化可能增加的成本與費(fèi)用分?jǐn)傔M(jìn)行了測算。結(jié)果顯示,在福建一個農(nóng)民工市民化需要增加的支出約為12.9萬元。如果福建420萬農(nóng)民工全部市民化,新增成本為5429億元。其中公共財政需負(fù)擔(dān)1487元,相當(dāng)于福建財政收入的80%。
對于這個數(shù)據(jù),可從兩方面解讀。首先,農(nóng)民工市民化絕不是恩賜,農(nóng)民工在城市生活、工作,不斷通過勞動、納稅、消費(fèi)為城市創(chuàng)造價值。隨著時間的積累,他們的奉獻(xiàn)會大過他們成為市民的成本。從此角度看,農(nóng)民工市民化,只是把他們應(yīng)得的還給他們。
但從另一個角度看,人的素質(zhì)、技能、年齡都不一樣,并不是每個人為公共財政創(chuàng)造的價值都大于自己所享的福利。所以,通過積分制度來篩選財政貢獻(xiàn)高凈值人群,是基于當(dāng)下國情的一種妥協(xié),基于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實(shí),這種妥協(xié)將長期存在。
真正的問題在于,積分制度的目的是什么?如果積分制度僅僅是篩選有財政凈值的人群,那可以說是市場的因素起主導(dǎo)作用,如果積分制度首要目標(biāo)是滿足計劃經(jīng)濟(jì)式的總量限制,那積分制度不過是行政限制的另一種形式。劉遠(yuǎn)舉(上海金融與法律研究院研究員)
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