養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制是指不同用工性質(zhì)的人員采取不同的退休養(yǎng)老金制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，雙軌制的弊端越來(lái)越明顯，同等學(xué)歷，同等職稱(chēng)，同等職務(wù)，同等技能，同等貢獻(xiàn)的人因退休時(shí)的單位性質(zhì)不同，退休金也不同，企業(yè)比政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老金低兩三倍。雙軌制是當(dāng)今中國(guó)社會(huì)最大的分配不公，導(dǎo)致養(yǎng)老金差距懸殊，因此消除雙軌制，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌與統(tǒng)一，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與公正。

中國(guó)的退休改革從1992年開(kāi)始，實(shí)行的是養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的退休制度。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊產(chǎn)物，養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制已歷經(jīng)二十多年的庇護(hù)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主意識(shí)的普及，雙軌制帶來(lái)的社會(huì)資源分配不公已不能被大眾所接受。在進(jìn)一步提高企業(yè)職工養(yǎng)老金發(fā)放水平的同時(shí)，將公務(wù)員納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍，實(shí)行與企業(yè)職工相同的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，確保公務(wù)員和企業(yè)職工在養(yǎng)老金的繳納、享受上實(shí)行相同的制度，使養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制走向并軌。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的由來(lái)

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立于二十世紀(jì)五十年代，當(dāng)時(shí)主要針對(duì)城鎮(zhèn)企事業(yè)單位和國(guó)家機(jī)關(guān)人員，而這兩者的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的差別，都是由國(guó)家和單位承擔(dān)大部分養(yǎng)老責(zé)任。

自二十世紀(jì)八十年代起，為配合國(guó)有企業(yè)改革，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，我國(guó)開(kāi)始對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了幾次分分合合，最終城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改為國(guó)家，企業(yè)和個(gè)人三方負(fù)擔(dān)繳費(fèi)的模式，即部分積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，也稱(chēng)通脹結(jié)合的制度。而公務(wù)員和參公人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然沿襲上世紀(jì)五十年代建立起來(lái)的退休制度，國(guó)家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，只要符合退離休條件，就可以從單位即國(guó)家財(cái)政中領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的兩種模式

中國(guó)現(xiàn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和城鎮(zhèn)企業(yè)職工兩大類(lèi)人員采取兩種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，享受不同水平養(yǎng)老金待遇的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鎮(zhèn)職工采取的是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，通過(guò)個(gè)人和單位繳費(fèi)為主要籌資渠道，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，國(guó)家作為責(zé)任主體，扮演者最后責(zé)任人的角色，職工達(dá)到規(guī)定的退休年齡和繳費(fèi)年限時(shí)候，，從社�；�金中，核撥養(yǎng)老金;而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員采取的是，國(guó)家承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任，具有公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員個(gè)人無(wú)需繳納養(yǎng)老費(fèi)，只要符合退休或離休條件時(shí)候，即可按月從單位(國(guó)家財(cái)政直接劃撥)領(lǐng)取退休金或離休金。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的弊端

(一)產(chǎn)生的弊端

首先，雙軌制下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下的養(yǎng)老金水平，引發(fā)了待遇水平差異帶來(lái)的不公平;其次，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的雙軌制阻礙了統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序的建立;再次，雙軌制下機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。雙軌制伴生的三個(gè)問(wèn)題：一是籌資環(huán)節(jié)，企業(yè)職工要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位不需繳費(fèi)，這是個(gè)人義務(wù)方面的不公平;二是基金財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取統(tǒng)賬結(jié)合模式，機(jī)關(guān)事業(yè)單位采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，前者受繳費(fèi)多寡與基金收益的影響，后者可以旱澇保收;三是待遇發(fā)放環(huán)節(jié)，職工基本養(yǎng)老金待遇隨物價(jià)上漲等因素而調(diào)整，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休待遇卻與在崗者工資增長(zhǎng)直接掛鉤，前者符合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障退休人員基本生活的初衷，后者顯然增加了退休者直接分享國(guó)家發(fā)展成果的福利份額。這樣，兩個(gè)制度下的人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益日益失衡，待遇水平差距日益擴(kuò)大。

(二)根本原因

造成養(yǎng)老金與在職工資偏離過(guò)大的原因，是參保人沒(méi)有按照實(shí)際工資繳費(fèi)，少繳了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。如果職工在職的時(shí)候一直以實(shí)際工資作為繳費(fèi)基數(shù)繳費(fèi)，退休時(shí)的待遇與職業(yè)生涯的整體收入水平是比較接近的。如果職工繳費(fèi)基數(shù)比實(shí)際工資低，少繳了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，養(yǎng)老金肯定與職工在職時(shí)的收入有偏離。由于公務(wù)員的工資水平不存在很大的波動(dòng)性，公務(wù)員的退休金根據(jù)退休時(shí)的工資水平來(lái)確定;而企業(yè)參保人的工資水平波動(dòng)相對(duì)較大，其養(yǎng)老金根據(jù)該參保人整個(gè)職業(yè)生涯中的繳費(fèi)工資、繳費(fèi)年限等因素綜合確定。成功解決這一問(wèn)題，才能使中國(guó)走出原來(lái)體制不完善的怪圈。政府唯有加大對(duì)此項(xiàng)目的重視，突破對(duì)來(lái)自原制度受益群體的壓力，以建設(shè)完善的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為工作重點(diǎn)，堅(jiān)持以維護(hù)各階層利益為原則，實(shí)現(xiàn)早日突破舊制度的缺口，創(chuàng)建適合現(xiàn)時(shí)我國(guó)發(fā)展的退休養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制。

通過(guò)以上幾點(diǎn)，可以看出養(yǎng)老金改革迫在眉睫，取締雙軌制勢(shì)在必行。養(yǎng)老金并軌是最實(shí)際、最切身的民生，是順民意、得民心的好事，不但是對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需的拉動(dòng)，也是對(duì)人心的提振。

四、養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革的原則與對(duì)策

(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制改革要堅(jiān)持的原則

1.堅(jiān)持“老人老辦法、新人新辦法、中人中辦法”的原則

1995年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，由此提出了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，從而確立了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在該文件中提出了老人老辦法、新人新辦法、中人中辦法。在這一規(guī)定中，老人，即決定實(shí)施前已經(jīng)退休的人員，仍按國(guó)家原有規(guī)定發(fā)給基本養(yǎng)老金，并隨以后基本養(yǎng)老金調(diào)整而增加養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。新人，即《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)[1997]26號(hào))實(shí)施后參加工作的參保人員，其繳費(fèi)年限(含視同繳費(fèi)年限，下同)累計(jì)滿(mǎn)15年的，退休后將按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。中人，即國(guó)發(fā)[1997]26號(hào)文件實(shí)施前參加工作、本決定實(shí)施后退休且繳費(fèi)年限累計(jì)滿(mǎn)15年的人員，由于他們以前個(gè)人賬戶(hù)的積累很少，退休后在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，國(guó)家會(huì)再發(fā)給過(guò)渡性養(yǎng)老金。各地應(yīng)制定具體的過(guò)渡辦法，實(shí)行過(guò)渡期政策，按照新計(jì)發(fā)辦法，養(yǎng)老金減少的不減發(fā)，增加的逐步增加，以保證他們的待遇水平不下降，且能有所提高。

因此“老人老辦法、新人新辦法、中人選擇過(guò)渡辦法”是整個(gè)社會(huì)保障制度改革都應(yīng)遵循的根本原則，即老一代人無(wú)論是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位還是在企業(yè)，都不能待遇差距大，而應(yīng)當(dāng)按照貢獻(xiàn)大小、職級(jí)與工齡等享受相應(yīng)的待遇;新參加工作者無(wú)論是公務(wù)員或事業(yè)單位職 員還是企業(yè)職工，都應(yīng)平等參加養(yǎng)老保險(xiǎn)并享受相應(yīng)的待遇。當(dāng)前存在的不同群體老年人養(yǎng)老待遇懸殊和年輕人因在不同單位工作而享受待遇懸殊的保險(xiǎn)與福利待遇，都是不正�，F(xiàn)象，必須通過(guò)改革來(lái)矯正。

2.堅(jiān)持建立相對(duì)統(tǒng)一、公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原則。

在退休養(yǎng)老金分配制度的制定當(dāng)中，要考慮到社會(huì)制度建設(shè)的統(tǒng)一性，應(yīng)該避免過(guò)大的區(qū)別分化，若將事業(yè)單位養(yǎng)老改革、公務(wù)員養(yǎng)老改革、農(nóng)民工養(yǎng)老改革分而治之，我國(guó)養(yǎng)老制度的“碎片化”將從“二元”演變?yōu)椤叭�元”、“四元”，其面臨的問(wèn)題和困境將更加嚴(yán)峻。因此必須堅(jiān)持統(tǒng)一、公平原則，把各個(gè)群體的利益放在首位，抓好利益的天秤。對(duì)于流動(dòng)就業(yè)的參保人員，只要符合規(guī)定的條件，不論是何種身份、何種戶(hù)籍，不論是流動(dòng)到多少個(gè)地方穩(wěn)定就業(yè)或間斷就業(yè)，都能做到一視同仁，為其辦理基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)，保障其享受到同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。

(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)雙軌制的改革對(duì)策

1.繼續(xù)提高企業(yè)離退休職工待遇

公務(wù)員在退休時(shí)其在職工資一般都會(huì)達(dá)到最高值，以此為基數(shù)計(jì)發(fā)養(yǎng)老金不僅會(huì)拉大與企業(yè)職工的養(yǎng)老金差距，也會(huì)給政府帶來(lái)沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。所以在養(yǎng)老保險(xiǎn)改革過(guò)程中，可以改變養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)基數(shù)如可以公務(wù)員的平均工資作為基數(shù)，來(lái)逐步拉平與企業(yè)退休職工的養(yǎng)老金差距，同時(shí)繼續(xù)提高企業(yè)離退休職工養(yǎng)老金的調(diào)增，以緩解離退休職工待遇問(wèn)題。

2.建立職業(yè)年金制度

目前我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休金制度完全依賴(lài)DB(待遇確定)型的現(xiàn)收現(xiàn)付制度。這一制度的弊端已經(jīng)是顯而易見(jiàn)的，所以將DC(繳費(fèi)確定)型的基金積累制度引入機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休金制度是必要的。建立自愿的職業(yè)年金制度為公務(wù)員建立相應(yīng)的個(gè)人賬戶(hù),對(duì)于基金的管理和運(yùn)行可以借鑒企業(yè)年金的相應(yīng)模式。公務(wù)員的退休金同樣由社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶(hù)兩部分組成,這樣不僅可以緩解財(cái)政的壓力,同時(shí)可以彌補(bǔ)社會(huì)統(tǒng)籌部分退休金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的改變?cè)斐傻拇�遇下降的缺�?保證待遇的總體水平不下降,有利于激發(fā)公務(wù)員的工作積極性。

總之，解決養(yǎng)老金雙軌制問(wèn)題，縮小機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)員工之間的巨大鴻溝，既是構(gòu)建和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)共同富裕、消弭社會(huì)隔閡的有效舉措。秉承社會(huì)保障制度設(shè)立初衷，以及社會(huì)保障制度基本公平性，福利性原則，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障“穩(wěn)定器”的作用。