我國傳統(tǒng)扶貧機制存在的問題

(一) 貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)粗放

貧困目標(biāo)瞄準(zhǔn)粗放主要表現(xiàn)在粗放識別與粗放管理兩方面。首先，目前全國農(nóng)村貧困居民7017 萬人的數(shù)據(jù)，主要來自國家統(tǒng)計局根據(jù)全國7. 4 萬戶農(nóng)村住戶調(diào)查樣本數(shù)據(jù)的推算。為防止虛報貧困人口數(shù)量，大部分貧困地區(qū)政府在識別貧困戶時采取自上而下、逐級分配指標(biāo)的方法，由省( 直轄市、自治區(qū)) 政府依據(jù)貧困監(jiān)測數(shù)據(jù)將貧困人口數(shù)量指標(biāo)分解至縣( 區(qū)、市) ，然后由縣級扶貧和統(tǒng)計部門依據(jù)本轄區(qū)貧困人口分布情況將指標(biāo)進一步分解至鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 和村，由于鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 級政府并沒有可靠的住戶抽樣數(shù)據(jù)用以測算貧困發(fā)生率，識別貧困戶的工作實際上由村委會及村干部完成，而村委會由于很難準(zhǔn)確獲得家庭收入信息，導(dǎo)致對貧困戶的準(zhǔn)確甄別存在較大困難。對云南、貴州、四川三省的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2013 年建檔立卡貧困戶中有40% 的農(nóng)戶人均收入超過貧困線，而在非建檔立卡戶中有58% 的農(nóng)戶收入低于貧困線。其次，我國扶貧管理粗放集中表現(xiàn)在扶貧政出多門、決策管理多頭、政策扶貧主導(dǎo)及權(quán)力配置交叉。中央有國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)扶貧議事協(xié)調(diào)，國家發(fā)改委地區(qū)司負(fù)責(zé)以工代賑扶貧資金，國家財政部農(nóng)業(yè)司負(fù)責(zé)財政扶貧資金，中國農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)信貸扶貧資金，民政部負(fù)責(zé)救助扶貧，等等。地方從省( 直轄市、自治區(qū)) 到縣( 區(qū)、市) 基本都設(shè)立了相應(yīng)機構(gòu)，每家機構(gòu)各有系統(tǒng)和上級主管部門，在各地各級都由主管行政首長分管。由于無法形成一個各方都能接受的分工合作框架，各部門每年都要花費大量時間和精力協(xié)調(diào)部門之間的利益關(guān)系。這種多頭林立、相互掣肘的扶貧管理體制必然導(dǎo)致減貧效益低下。

( 二) 扶貧資源投入分散

國際經(jīng)驗表明，扶貧資源的有效整合有利于提高扶貧效率。然而，目前我國在扶貧資源整合方面還存在諸多問題。如，扶貧政策體系中財政政策運用較多、其他政策明顯不足，且財政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)和投資等政策難以相互配合。以扶貧資金為例，投入貧困地區(qū)的扶貧資金尤其是扶貧專項貼息貸款，其市、縣運作是依托商業(yè)銀行代理發(fā)行，實行“雙軌制”管理。扶貧部門負(fù)責(zé)扶貧項目立項、項目規(guī)劃、資金指標(biāo)，金融部門負(fù)責(zé)資金發(fā)放和到期回收。這種管理體制上的條塊分割、責(zé)權(quán)分離，導(dǎo)致扶貧步調(diào)難以協(xié)調(diào)一致。各級黨政部門扶貧責(zé)任大但資金權(quán)力小，金融部門扶貧責(zé)任小而資金權(quán)力大。扶貧專項貼息貸款是有償?shù)拖①J款，必須按信貸資金管理辦法進行管理，而金融系統(tǒng)作為企業(yè)組織，以利潤最大化為企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)，因此，對扶貧情況比較了解的扶貧部門選擇的項目，金融部門可以資金安全和效益為由進行否決。由于體制障礙，扶貧職能部門缺乏有效管理和回收再貸扶貧資金的手段，資金難以保證投入到急需扶持、扶貧效益顯著的項目。扶貧資金中的中央專項扶貧貸款、省( 自治區(qū)) 專項扶貧貸款及以工代賑資金、財政支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金等，分屬不同部門管理，各部門資金按各自行政渠道切塊下?lián)�。由于人力所限，不可能對貧困地區(qū)的實際情況進行全面了解，導(dǎo)致資金劃撥方式簡單機械，項目配置不切實際、重點不突出，資金使用分散，缺乏監(jiān)督管理，以致資金到戶率低，資金浪費、沉淀甚至損失嚴(yán)重。對湖北省恩施土家族苗族自治州農(nóng)業(yè)銀行2012 年扶貧貸款的發(fā)放調(diào)研顯示，該行全年直接向扶貧對象發(fā)放的貸款和公司承貸且有明確扶持對象的貸款只占全年貸款投放的1. 24%，而扶貧功效較低的貸款占比高達(dá)56. 76%。部分貧困地區(qū)扶貧對象靠推測估算，不同種類的貧困家庭幫扶措施都是“新瓶裝舊酒”，用老觀念、老辦法做事，“路邊花、壘大戶、富上加富、形象工程”等現(xiàn)象在部分貧困地區(qū)較為突出。

(三) 監(jiān)督評估體系欠缺

扶貧開發(fā)戰(zhàn)略是一個龐大的系統(tǒng)工程。扶貧項目包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、移民搬遷、技術(shù)培訓(xùn)等多個方面，資金來源有財政扶貧資金、以工代賑資金、扶貧貼息貸款、世行扶貧貸款及社會捐款等。因此，能否有效監(jiān)督和評估扶貧資金的使用、扶貧項目的驗收，直接關(guān)系到扶貧開發(fā)的成效。由于我國的扶貧系統(tǒng)設(shè)置中并沒有專司監(jiān)督和評估的機構(gòu)，尚未建立中央到各級地方政府的扶貧監(jiān)督評估體系，扶貧項目的監(jiān)督評估主要依靠國務(wù)院扶貧辦及各級地方扶貧辦聯(lián)合其他政府部門共同實施，或由地方黨委、政府主導(dǎo)，組織審計、統(tǒng)計、財政、紀(jì)委、監(jiān)察等相關(guān)部門負(fù)責(zé)，缺乏統(tǒng)一的法律約束與制度規(guī)范，加之缺乏強有力的公眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，以致扶貧項目立項隨意性大，扶貧資金的調(diào)撥、使用前的預(yù)算控制、使用中的財政監(jiān)督、使用后的評估審計往往形同虛設(shè)。同時，我國扶貧機構(gòu)沒有按照財權(quán)與事權(quán)分離的現(xiàn)代管理制度進行設(shè)置，導(dǎo)致扶貧部門在實際工作中容易將自身等同于類似財政的政府職能部門，造成扶貧資金使用、項目管理的越位和缺位，增加了扶貧運作成本，降低了扶貧效益，催生了尋租等腐敗現(xiàn)象，扶貧資源漏出效應(yīng)突顯。此外，有關(guān)扶貧項目的評估方法不盡完備，尚未形成一套科學(xué)的評估方法體系，現(xiàn)有方法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不固定，而方法指標(biāo)的多變性和差異性使扶貧項目的績效評估工作難以順利開展，項目質(zhì)量很難得到保證。由于監(jiān)督評估機制的缺失，導(dǎo)致扶貧對象弄虛作假、扶貧資源無效配置、扶貧項目開工遲緩、扶貧資金克扣挪用等亂象層出不窮。

( 四) 扶貧激勵約束機制不健全

受傳統(tǒng)扶貧模式的影響，貧困地區(qū)缺乏完善的扶貧激勵機制。一是扶持對象篩選激勵機制普遍缺失，致使貧困地區(qū)干部對扶貧的重要性和緊迫性認(rèn)識不到位，國家扶貧政策宣傳不到戶，部分領(lǐng)導(dǎo)干部停留在“數(shù)據(jù)脫貧”的老觀念、舊思維，存在“以會議貫徹會議、以文件落實文件”的敷衍塞責(zé)及瀆職行為，甚至部分貧困地區(qū)出現(xiàn)“抓鬮”確定貧困戶的現(xiàn)象。二是扶貧項目安排與資金投入激勵機制缺失，使部分貧困地區(qū)不按市場經(jīng)濟原則和貧困村的實際需求，在缺乏科學(xué)調(diào)研與論證評估的基礎(chǔ)上，草率引入扶貧項目，導(dǎo)致項目開發(fā)成本過高，實際效益并不明顯。針對性幫扶措施少，季節(jié)性物資慰問多，發(fā)展生產(chǎn)與尋找機會的激勵手段普遍缺失。三是社會扶貧激勵機制不健全。國家社會扶貧榮譽表彰體系不完善，社會各界參與扶貧、奉獻愛心組織動員平臺建設(shè)遲緩，社會扶貧組織登記程序繁瑣，仍未建立針對扶貧成效明顯、貢獻特別突出的企業(yè)、社會組織和個人的冠名機制和對符合條件的社會組織、個人給予公益性捐贈稅前扣除資格機制。四是駐村幫扶領(lǐng)導(dǎo)干部扶貧工作績效考核機制亟待完善。如，對四川省甘孜州的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分駐村“第一書記”工作重心把握不準(zhǔn)，工作職責(zé)不明確，與村干部抓扶貧的合力不夠，甚至出現(xiàn)少數(shù)干部擅自離崗或“走讀”現(xiàn)象。五是貧困縣退出激勵機制不完善。當(dāng)前，大部分貧困地區(qū)沒有建立脫貧摘帽過渡期補償機制，尚未出臺詳細(xì)的貧困縣退出激勵政策，退出標(biāo)準(zhǔn)與程序不規(guī)范，使部分已處于貧困線之上的貧困縣還繼續(xù)享受扶貧政策。

( 五) 社會主體參與機制不完善

當(dāng)前，我國扶貧參與程度不高主要表現(xiàn)為貧困人口參與程度不高和非政府組織參與程度不高。首先，我國現(xiàn)行的扶貧戰(zhàn)略是由中央和省級政府確定的11 個集中連片特困區(qū)和實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆3 地州，680個貧困縣，然后再由縣級政府將扶貧資源通過金融機構(gòu)或行政部門傳遞給識別出來的貧困村和貧困戶，扶貧政策和資源的傳遞以自上而下的方式進行，貧困人口在扶貧項目決策、實施、驗收等過程中話語權(quán)很小。其次，盡管國家出臺了有關(guān)政策鼓勵社會力量參與扶貧，對非政府組織扶貧采取一些積極鼓勵政策。無論是扶貧動議的產(chǎn)生、制度的建立、政策的制定、資源的籌集，還是具體行動的規(guī)劃、組織和實施，絕大部分仍由政府部門承擔(dān)，各種非政府組織、民營企業(yè)、公民個人參與貧困治理仍缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范、制度保障及嚴(yán)格監(jiān)管，難以有效調(diào)動社會力量參與扶貧。

國家最新的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策

修建住房是農(nóng)村家庭最重要的一項計劃，也是最大頭的一筆開支。2018年精準(zhǔn)精準(zhǔn)扶貧政策強調(diào)到農(nóng)民危房改造，符合國家補貼條件的農(nóng)民可以免費修建自住房屋，費用由國家補貼。為了讓錢真真正正落到實處，可以享受到這些政策的農(nóng)民需要滿足這些要求。

第一：屬于農(nóng)村建檔立卡的貧困戶家庭，這些家庭已經(jīng)在農(nóng)村建檔立卡中登記了詳細(xì)的登記，家庭情況已經(jīng)登記在案了。

第二：農(nóng)村中無勞動能力和無人贍養(yǎng)的農(nóng)民，被評定為五保戶的農(nóng)民并已經(jīng)確認(rèn)是五保供養(yǎng)對象的，確認(rèn)為5個擔(dān)保，并收到了“5個擔(dān)保證明”。

第三：住房或收入低于最低收入標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民，已經(jīng)確認(rèn)家庭情況并通過審核認(rèn)定，確定為低保戶性質(zhì)的農(nóng)民家庭。

其中，以上三類家庭國家政府是免費幫助修建、改造房屋的，就是農(nóng)民是不需要承擔(dān)任何的費用，這樣也體現(xiàn)了國家為了讓貧窮農(nóng)民更好地生活的決心。

其中，需要注意的是農(nóng)村的農(nóng)村殘疾貧困家庭，當(dāng)然也是通過審核的，這類家庭提出翻修、新建服務(wù)的申請時，政府是暫時不會提供免費修建和改造服務(wù)的。但是由于這類貧窮農(nóng)民的特殊性，如果這些家庭真的需要修建和改造自住房的話，國家政府是會加大補貼的力度。

精準(zhǔn)扶貧，不再是一句空話，是有著現(xiàn)實意義的。在扶貧方式上，財政的扶貧基金更加針對的是農(nóng)村的貧窮家庭，所以已經(jīng)被認(rèn)定為貧窮家庭、五保戶、低保戶的家庭是可以更好地享受到國家的專項政策。國家也重點對這些家庭進行一個排查，讓符合條件的家庭得到相應(yīng)的保障。同時也不斷強調(diào)把精準(zhǔn)扶貧工作落到實處，不搞形象工程，讓貧窮家庭能真真正正地受益�，F(xiàn)階段，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧才剛剛開展，很多問題還沒有得到很好的解決，不過相信國家和政府這邊后期一定會緊抓的，出臺的優(yōu)惠政策也會越來越健全。