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提高制度的激勵(lì)性
鄭秉文認(rèn)為,三中全會(huì)《決定》提出“完善個(gè)人賬戶制度”,取代十幾年的做實(shí)個(gè)人賬戶的表述,意味著向NDC轉(zhuǎn)型。
除了轉(zhuǎn)向NDC以外,全面深化改革的其他內(nèi)容是什么呢?
鄭秉文認(rèn)為,是提高激勵(lì)性的問題,這是目前制度存在的主要問題。沒有激勵(lì)性,大家都不按真實(shí)工資作為基數(shù)去繳費(fèi),各種手腳和跑冒滴漏出現(xiàn)在各個(gè)環(huán)節(jié)。制度的實(shí)際收入并沒有實(shí)際費(fèi)率那么高,這是公開的秘密,按照真實(shí)的工資收入基數(shù),每年收繳上來的錢還應(yīng)至少提高三分之一才對。激勵(lì)性不好,是因?yàn)榇蠹也恢垃F(xiàn)在交的錢以后是否能拿回來,他們之間關(guān)系松散,掛鉤不明確、不緊密。
當(dāng)初之所以引入個(gè)人賬戶、建立起全世界唯一的統(tǒng)賬結(jié)合制度,目的就是為了調(diào)動(dòng)個(gè)人積極性,實(shí)行多繳多得,減少社會(huì)統(tǒng)籌大鍋飯的因素。統(tǒng)賬結(jié)合的比例,現(xiàn)在是個(gè)人交8%進(jìn)個(gè)人賬戶,單位交20%進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌,總的繳費(fèi)比例是28%。
在這個(gè)制度結(jié)構(gòu)下,提高激勵(lì)性的做法只能是擴(kuò)大賬戶比例,壓縮統(tǒng)籌比例,這樣,就有可能增加制度的激勵(lì)和提高支付、收入能力,進(jìn)而提高制度的支付能力和可持續(xù)性。
在以前,由于強(qiáng)調(diào)要做實(shí)個(gè)人賬戶,賬戶越大需要的資金就越多,所以,賬戶比例從1997年的11%降到了2005年底8%。就是說,那時(shí)我國沒有條件擴(kuò)大賬戶比例,因?yàn)閿U(kuò)大賬戶與做實(shí)賬戶是相矛盾的。現(xiàn)在不用做實(shí)了,擴(kuò)大賬戶比例的條件也就具備了。
鄭秉文認(rèn)為,在這輪改革中,如果只是從做實(shí)賬戶改為名義賬戶,與參保人沒關(guān)系,老百姓沒得實(shí)惠,制度激勵(lì)性沒有提高,所以,這輪改革的目的就只完成了一半,只實(shí)現(xiàn)了國家的目的,而沒有把擴(kuò)大賬戶規(guī)模的機(jī)會(huì)有效利用起來,沒有完成惠及民生和提高制度可持續(xù)性的重要目的。
那么。擴(kuò)大到多少呢?比如,至少擴(kuò)大到2005年之前的11%,當(dāng)時(shí),是為了容易做實(shí)才降到8%;或擴(kuò)大到16%,甚至20%?傊,賬戶比例越大,社會(huì)統(tǒng)籌部分就相應(yīng)縮小,相對應(yīng)地應(yīng)該是17%、12%和8%,就是說,在總體繳費(fèi)28%不變的框架內(nèi)進(jìn)行此消彼長的改革。
如果在這輪改革中,賬戶不但沒有擴(kuò)大,反而縮小,比如,縮小到5%或3%,賬戶變成一個(gè)點(diǎn)綴,那么,統(tǒng)賬結(jié)合的意義就改變了,評(píng)價(jià)也就改變了,對當(dāng)前制度存在的問題的判斷也就發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。那就意味著:賬戶越小,就說明越需要弱化多繳多得,相反,需要擴(kuò)大再分配因素,強(qiáng)調(diào)大鍋飯因素。
鄭秉文認(rèn)為,這樣的改革顯然是與三中全會(huì)的判斷和規(guī)定完全相悖的,與事實(shí)是相悖的,與全世界的改革潮流相悖,與人口老齡化的要求相悖,將貽害無窮。我們當(dāng)前的制度再分配已經(jīng)十分不像樣子了,經(jīng)過11年的連續(xù)上調(diào),甚至都已經(jīng)出現(xiàn)“倒掛”了(退休金高于工資),所以,大家才一窩蜂地千方百計(jì)去爭取提前退休,提高退休年齡才那么難。
所以,這輪改革中,如果只是把空賬予以合法化,而沒有擴(kuò)大NDC比例,那就意味著“改革紅利”浪費(fèi)了,是“半拉子改革”。試問,不擴(kuò)大賬戶比例、如何才能實(shí)現(xiàn)多繳多得呢?
他介紹說,養(yǎng)老金制度誕生之初并沒有賬戶,就是大家交錢供退休的人用。后來引入了個(gè)人賬戶,有四個(gè)目的:一是以真金白銀的實(shí)物形態(tài),為未來退休預(yù)先建立一個(gè)資產(chǎn)池,以應(yīng)對人口老齡化的沖擊;二是加強(qiáng)當(dāng)前個(gè)人繳費(fèi)與未來養(yǎng)老金權(quán)益的密切聯(lián)系,增強(qiáng)激勵(lì)性,構(gòu)建一個(gè)精算中性的儲(chǔ)蓄載體;三是提高儲(chǔ)蓄率,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長;四是養(yǎng)老基金通過建立個(gè)人賬戶,進(jìn)入資本市場進(jìn)行投資,以避免現(xiàn)收現(xiàn)付制條件下帶來明顯財(cái)政因素的養(yǎng)老基金對資本市場的巨大沖擊。
在這四個(gè)建立賬戶的目的中,第四條對我國不管用。第三條也不適用,因?yàn)橹袊?3%的國民儲(chǔ)蓄率幾乎是全世界最高,無需養(yǎng)老基金再去推高。第一條與我國也沒有關(guān)系,因?yàn)樽鰧?shí)個(gè)人賬戶遇到了“艾倫條件”的制約。所以只剩下第二條,它就是一個(gè)計(jì)賬計(jì)發(fā)養(yǎng)老金的憑據(jù)。如果大家一起擠兌銀行,銀行肯定要破產(chǎn)。但是養(yǎng)老基金不能去擠兌,退休年齡的分布是既定的,所以這個(gè)制度比銀行在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代面臨的擠兌等問題還容易控制。我們加強(qiáng)精算中性的目的能達(dá)到就不錯(cuò)了。所以,養(yǎng)老金制度實(shí)行NDC是可行的。
他表示,擴(kuò)大個(gè)人賬戶符合當(dāng)前的改革取向,養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一要義就是自我平衡。不應(yīng)將養(yǎng)老“保險(xiǎn)”制度視同為養(yǎng)老“保障”制度,養(yǎng)老“保險(xiǎn)”不應(yīng)包打天下,更不應(yīng)目標(biāo)錯(cuò)配!氨kU(xiǎn)”不是“保障”,它只是“保障”的一個(gè)組成部分而已。不應(yīng)該讓“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”去承擔(dān)“養(yǎng)老保障制度”的功能。“保障”還包括很多其他的制度,“保險(xiǎn)”不要越俎代庖。
問與答
問:請問,應(yīng)如何處理好社保領(lǐng)域里政府和市場的關(guān)系?
鄭秉文:我認(rèn)為主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是制度內(nèi)部多層次的關(guān)系問題。
第一支柱國家舉辦,第二支柱半市場化,第三支柱市場化。三個(gè)支柱的比例匹配是否得當(dāng)?這些年,第一支柱得到了充分、長足的發(fā)展。第二支柱是從2004年開始改造為信托制的,進(jìn)行市場化運(yùn)作,十多年來發(fā)展非常慢,與當(dāng)初的預(yù)期差距非常大。就我國目前情況來看,這個(gè)本應(yīng)以市場為基礎(chǔ)的制度還沒有真正發(fā)展起來。第三支柱是完全個(gè)人化、市場化的養(yǎng)老保障制度,我們至今還沒有出臺(tái)完整的政策。要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和構(gòu)建多層次與多支柱的制度目標(biāo),明確在大力發(fā)展國家舉辦的第一支柱即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí),要最大限度地促進(jìn)發(fā)展以市場為基礎(chǔ)的第二支柱即企業(yè)年金和以市場為導(dǎo)向的第三支柱即個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn),促進(jìn)退休收入來源結(jié)構(gòu)的多元性。
二是制度外部與財(cái)政的關(guān)系問題。社保和財(cái)政這兩個(gè)制度的邊界是否完全清晰呢?不是那樣。從1998年以來,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)貼累計(jì)已經(jīng)超過2萬億。我們的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度離不開財(cái)政制度,這也是沒有處理好政府和市場關(guān)系的一個(gè)重要表現(xiàn)。如果財(cái)政制度體現(xiàn)的是政府的話,保險(xiǎn)制度顯然體現(xiàn)的是市場。要進(jìn)一步廓清養(yǎng)老保險(xiǎn)與公共財(cái)政的關(guān)系,厘清兩個(gè)制度的邊界,正確認(rèn)識(shí)和明確他們各自的功能定位,給出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的短期和長期可持續(xù)的預(yù)測結(jié)果,明確財(cái)政介入的幅度和制度的正常繳費(fèi)收入不能支撐制度自我平衡的原因和缺口。
問:我想問一個(gè)關(guān)于現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌的問題?偫碚f6月底是要到位的,據(jù)您了解,大概什么時(shí)候能夠真正完成?
鄭秉文:我估計(jì)制度運(yùn)轉(zhuǎn)是完不成的,還需一段時(shí)間。只是完成了個(gè)人繳費(fèi)和調(diào)整工資,還有很長的路要走。比如,籌備和建立機(jī)構(gòu),等等。
問:關(guān)于做大個(gè)人賬戶的問題。精算平衡的方向?qū)崿F(xiàn)了,這個(gè)賬戶本身的增值就變成國家的承諾了,能完成嗎?
鄭秉文:NDC以什么為基準(zhǔn),是以社會(huì)平均工資增長率為基準(zhǔn)。在這個(gè)設(shè)計(jì)里,是以社會(huì)平均工資增長率80%來算的,沒有完全低估它,效果也是非常好的。這個(gè)制度激勵(lì)性非常好,現(xiàn)在的利率銀行是2%,到那時(shí)候是8%。很奇妙的是,即使這樣制度還是會(huì)平衡,一直到2090年。
問:延遲退休是應(yīng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)資金不足的對策。這是不是唯一的對策,可不可以通過制度設(shè)計(jì)增加財(cái)政補(bǔ)貼,能不能不采取延遲退休的辦法呢?
鄭秉文:增加投資的收益率是一個(gè)辦法,增加財(cái)政投入也是一個(gè)辦法,毫無疑問,推遲退休年齡也是一個(gè)辦法。我覺得,所有辦法都去使用才會(huì)發(fā)揮作用。但是,改革投資體制受到的反對恐怕更厲害,因?yàn)橛邢喈?dāng)一部分人不理解,以為投資體制改革就是單純地炒股票。養(yǎng)老保險(xiǎn)資金是養(yǎng)命錢,不能打水漂。所以,2011年投資體制改革最終束之高閣了。其實(shí),投資體制改革是后臺(tái)的事,和老百姓的待遇水平?jīng)]有關(guān)系。所有國家的投資體制都分幾種,但都屬后臺(tái),與前臺(tái)關(guān)系不是太大。這種改革在我們國家受到了一定的質(zhì)疑。說明我們改革當(dāng)中最大的敵人有兩個(gè),一個(gè)是我們的屁股,我們的屁股就是部門之間的博弈,是最大的敵人,使改革方案變來變?nèi),使改革?jīng)?目慕O絆的。再有一個(gè)是我們的腦袋,就是我們的認(rèn)識(shí)和觀念。網(wǎng)絡(luò)批評(píng)得厲害,甚至導(dǎo)致改革流產(chǎn),其中一個(gè)原因就是大家對投資改革的認(rèn)識(shí)不足,不了解情況。全世界的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金沒有一個(gè)國家是就存在銀行里的,存銀行就能心安理得嗎?存銀行貶值這個(gè)責(zé)任應(yīng)該誰負(fù)呢?
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