全國(guó)兩會(huì)關(guān)于農(nóng)村土地改革相關(guān)提案最新政策解讀

圍繞“三塊地”改革(農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革)，蔡繼明將在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上提出多項(xiàng)議案和建議。

蔡繼明建議，改進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，取消國(guó)土資源部每年下達(dá)的全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，按照市場(chǎng)配置資源的要求，由各地自行決定和調(diào)整增減掛鉤的規(guī)模和地區(qū)。他還建議，賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)，擁有與城市住房建設(shè)用地使用權(quán)同等的權(quán)能。

建議取消增減掛鉤指標(biāo)配置

蔡繼明表示，當(dāng)前中國(guó)建設(shè)用地在城鄉(xiāng)之間的分布嚴(yán)重失衡，農(nóng)村大量閑置的建設(shè)用地亟待入市。

“農(nóng)村大量建設(shè)用地是低效利用或閑置浪費(fèi)的，一戶多宅和空心村現(xiàn)象非常普遍，而城市則由于住宅用地緊張房?jī)r(jià)過(guò)高，2.23億農(nóng)民工及其家屬作為城鎮(zhèn)非戶籍常住人口處在半城市化狀態(tài)。所以，當(dāng)前亟需將農(nóng)村閑置的建設(shè)用地優(yōu)化配置到城市�！辈汤^明說(shuō)。

數(shù)據(jù)顯示，2016年中國(guó)城鄉(xiāng)常住人口的比例已達(dá)到57.35：42.65，但城鄉(xiāng)建設(shè)用地的比例只有32.39：67.61。這意味著城鎮(zhèn)常住人口是農(nóng)村常住人口的1.34倍，而村莊建設(shè)用地則是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的2.09倍。

在現(xiàn)行土地制度和土地用途管制下，城市周邊的農(nóng)地有巨大的增值空間但沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)，偏遠(yuǎn)農(nóng)區(qū)雖然有建設(shè)用地指標(biāo)但沒(méi)有增值空間。

在此背景下，國(guó)土資源部出臺(tái)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將農(nóng)村分散零碎閑置的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，把相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)平移到城市周邊的農(nóng)村。

蔡繼明指出，增減掛鉤仍然采用的是計(jì)劃配置土地資源的方式。其最重要的指標(biāo)??全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，每年是由國(guó)土資源部實(shí)行總量控制并以指令性計(jì)劃的形式分配給各省市自治區(qū)的，后者同樣再以指令性計(jì)劃指標(biāo)的形式層層分解分配給各市縣區(qū)。這顯然并不符合土地資源配置市場(chǎng)化改革的要求。

其次，增減掛鉤仍然是由政府主導(dǎo)、通過(guò)非公益性征地的方式實(shí)現(xiàn)的，即由政府將農(nóng)村集體土地征收為國(guó)有土地最終再轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，相當(dāng)大部分的土地增值收益還是流到政府手里。蔡繼明建議，嚴(yán)格界定公共利益征地范圍，政府為建設(shè)工業(yè)園區(qū)和新城區(qū)組織實(shí)施的居民搬遷安置工程，不宜列入公共利益范疇。

他建議，將增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)由計(jì)劃配置改為市場(chǎng)配置。取消國(guó)土資源部每年下達(dá)的全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，由各省市自治區(qū)及地級(jí)市根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》以及剛剛發(fā)布的《國(guó)土資源十三五規(guī)劃》，在確保國(guó)家基本農(nóng)地?cái)?shù)量和質(zhì)量以及糧食安全的前提下，在農(nóng)民自愿的條件下，按照市場(chǎng)配置資源的要求，自行決定和調(diào)整增減掛鉤的規(guī)模和地區(qū)。

此外，他建議允許城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤在農(nóng)民(集體)之間實(shí)現(xiàn)，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)在農(nóng)民(集體)之間流轉(zhuǎn)。允許偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民(集體)在將其節(jié)省的建設(shè)用地(包括宅基地)復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)周邊的農(nóng)民(集體)，后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開(kāi)發(fā)利用，或通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易。

賦予宅基地完整的用益物權(quán)

蔡繼明表示，農(nóng)村現(xiàn)有19.12萬(wàn)平方公里集體建設(shè)用地中70%以上是宅基地，農(nóng)村宅基地制度的改革是一大關(guān)鍵。

“如果我們突破對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制，僅允許其中三分之一閑置的部分通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式進(jìn)入城市建設(shè)用地市場(chǎng)，就可使城市建設(shè)用地增加48.7%，由原來(lái)的9.16萬(wàn)平方公里增加到13.62萬(wàn)平方公里�！�

他認(rèn)為，這一改革不僅能夠從根本上改變城市住宅用地供給不足而導(dǎo)致房?jī)r(jià)居高不下的局面，而且開(kāi)辟了一條增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的渠道，加快農(nóng)民工的市民化。

近兩年來(lái)，“三塊地”改革試點(diǎn)地區(qū)在農(nóng)村宅基地制度改革收效甚微，農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的賦權(quán)和保障問(wèn)題基本沒(méi)有觸及。2017年底“三塊地改革”試點(diǎn)期限臨近，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)改革延期1年。蔡繼明建議在未來(lái)一年改革試點(diǎn)中，積極探索賦予農(nóng)民宅基地完整的用益物權(quán)，與國(guó)有住宅建設(shè)用地同地同權(quán)同價(jià)。

在他看來(lái)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市住房建設(shè)用地使用權(quán)最大的不平等在于，前者只有占有、使用的權(quán)能，沒(méi)有處分、收益的權(quán)能，而后者則擁有用益物權(quán)的全部權(quán)能。

2018年中央一號(hào)文件首次提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。蔡繼明認(rèn)為，這就是要賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)，擁有與城市住房建設(shè)用地使用權(quán)同等的權(quán)能，包括使用、收益、處分、繼承的權(quán)能。

他建議在《物權(quán)法》上，應(yīng)將農(nóng)村宅基地使用權(quán)與城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)合并為一權(quán)，統(tǒng)稱為“宅基建設(shè)用地使用權(quán)”，其載體可以是國(guó)有土地，也可以是集體土地。建議將《物權(quán)法》第十三章第一百五十二條修改為：農(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)具有與城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)同等的用益物權(quán)。農(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。

同時(shí)，建議在《土地管理法》中寫入“村民已獲得的宅基地使用權(quán)具有完整的用益物權(quán)屬性，可以繼承和有償退還給集體，也可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部和外部出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保”等條款。